Depuis près de 50 ans, les accords de maîtrise des armements ont contribué à des relations plus stables et prévisibles entre Washington et Moscou. À partir de la fin des années 1980, des accords tels que le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (INF) suivi du premier Traité sur la réduction des armes stratégiques (START I) sont allés au-delà de simples limitations pour imposer des réductions importantes aux forces nucléaires américaines et soviétiques (puis russes). .
Malheureusement, la relation américano-russe a atteint son point le plus bas depuis la guerre froide. Assurer la stabilité stratégique – une situation dans laquelle aucune des parties n’est fortement incitée à frapper en premier, même en cas de crise grave – fait face à de nombreux défis. Ces défis comprennent les efforts de modernisation des forces nucléaires des deux pays, des questions connexes telles que la défense antimissile et la frappe conventionnelle rapide, les changements doctrinaux possibles, les développements dans les domaines cyber et spatial, l’effet des forces nucléaires de pays tiers et la possibilité accrue d’accidents ou d’erreurs de calcul résultant de rencontres plus fréquentes entre les forces militaires américaines et russes.
Les régimes de maîtrise des armements et de transparence militaire négociés existants s’effritent face à ces défis. Moscou semble moins intéressé par les accords officiels de maîtrise des armements que par le passé, et le gouvernement américain a constaté que la Russie violait le traité INF. À Washington, une nouvelle administration semble accorder moins de valeur à la maîtrise des armements que son prédécesseur, tandis que les républicains de Capitol Hill soutiennent des mesures qui pourraient mettre fin à la conformité des États-Unis avec les traités existants.
Tout cela ouvre le risque que la concurrence stratégique entre les deux superpuissances nucléaires devienne moins liée par un accord formel et plus opaque. En effet, il est probable qu’en 2021, pour la première fois en cinq décennies, aucun accord négocié ne réglemente la relation entre les États-Unis et la Russie en matière d’armes nucléaires.
Une telle ventilation n’est dans l’intérêt d’aucune des parties. Les responsables américains et russes devraient chercher à préserver le régime de maîtrise des armements existant et à explorer les moyens de le renforcer. Surmonter les différences marquées sur d’autres questions problématiques, comme l’Ukraine, la Syrie et l’ingérence dans les processus électoraux nationaux, exigera un travail acharné et patient. Comme par le passé, des progrès en matière de maîtrise des armements nucléaires pourraient contribuer à une amélioration des relations bilatérales plus larges.
Maintien du régime actuel de maîtrise des armements: INF et nouveau START
La préservation des accords existants devrait être une priorité. Le traité INF est en danger. Washington a constaté que la Russie l’avait violé en testant et en déployant un missile de croisière au sol à portée intermédiaire, apparemment une version à portée étendue de l’Iskander-K, désignée SSC-8. Moscou nie l’accusation américaine et affirme que l’armée américaine a violé le traité de trois manières. Le gouvernement russe affirme que les États-Unis utilisent des missiles balistiques à portée intermédiaire interdits dans les essais de défense antimissile; que les véhicules aériens sans pilote (UAV) armés des États-Unis sont l’équivalent des missiles de croisière à portée intermédiaire interdits; et que le site de défense antimissile Aegis Ashore en Roumanie (et un second en construction en Pologne) peut héberger et lancer des missiles de croisière à portée intermédiaire. Bien que les deux premières accusations manquent de fondement, il semble que la troisième accusation soit fondée sur l’Aegis Ashore.
Jusqu’à présent, les parties n’ont pas été en mesure de résoudre ces problèmes de conformité. Les républicains du Congrès ont proposé et adopté une législation appelant les États-Unis à développer leur propre missile à portée intermédiaire, bien que l’administration Trump semble se concentrer actuellement sur des mesures susceptibles de ramener la Russie en conformité.
Avec une volonté politique, il existe des moyens de régler les problèmes de conformité; des solutions pourraient être élaborées au sein de la Commission spéciale de vérification (SVC) instituée par le traité INF. La Russie pourrait accueillir une équipe américaine, exposer un SSC-8 et fournir un exposé sur les caractéristiques du missile en vue de résoudre le problème américain. Une question à se concentrer pourrait être les réservoirs de carburant du SSC-8 et s’ils ont une capacité de carburant suffisante pour que le missile se déplace à portée intermédiaire. Évidemment, si la portée du SSC-8 dépasse 500 kilomètres (le seuil de portée intermédiaire), le missile et ses lanceurs associés devraient être éliminés.
En ce qui concerne les accusations de Moscou, les responsables américains et russes du SVC pourraient établir un langage établissant une distinction claire entre les missiles balistiques à portée intermédiaire interdits et les missiles balistiques utilisés dans les tests de défense antimissile et pourraient également développer un langage pour différencier les drones armés de la croisière interdite missiles. Les parties pourraient trouver une combinaison de différences observables et de visites russes sur les sites d’Aegis Ashore pour confirmer que ces sites ne déploient que des intercepteurs de missiles SM-3, pas des missiles de croisière.
La principale question est de savoir si les parties agiront pour préserver le traité INF.
Les perspectives du nouveau traité START semblent meilleures. Les autorités américaines et russes ont affirmé qu’elles respecteraient les limites du traité, qui prendront pleinement effet en février 2018. Les deux pays semblent en voie de le faire.
Le nouveau START, par ses termes, expire en février 2021, mais le traité peut être prolongé jusqu’à cinq ans. Les nouvelles contraintes et mesures de transparence de START favorisent la stabilité entre les États-Unis et la Russie. Les deux pays devraient envisager une extension rapide du traité, bien que les responsables américains aient indiqué qu’ils attendraient la fin de l’examen de la posture nucléaire de l’administration et verraient comment les nouvelles limites START ont été mises en œuvre avant de décider d’une extension.
La nouvelle extension START pourrait s’avérer une «victoire» précoce pour Washington et Moscou. La prorogation maintiendrait la stabilité, les limites et la transparence fournies par le traité jusqu’en 2026 et donnerait à Washington et à Moscou plus de temps pour déterminer s’il convient de prendre de nouvelles mesures de maîtrise des armements. Le soutien des dirigeants militaires américains à l’extension prolongerait la protection de la Maison Blanche contre les accusations de concession abusive à Moscou. Un facteur de complication du côté américain, cependant, est que le Congrès a adopté une législation qui refuserait le financement de toute extension de New START si la Russie ne respectait pas le traité INF.
Ces dernières années, le nombre et les types de rencontres entre avions et navires militaires américains et russes ont considérablement augmenté. Ces rencontres augmentent le risque d’accident ou d’erreur de calcul. En tant que deuxième question prioritaire, il serait dans l’intérêt des deux pays de réduire ces risques (cela implique que «laisser le hasard» n’est pas une politique calculée du Kremlin). Washington et Moscou ont des antécédents sur lesquels s’appuyer.
Accord sur la prévention des incidents en mer et au-dessus de la haute mer. Cet accord de 1972 régit les rencontres entre les navires de guerre américains et russes et les avions militaires dans et au-dessus des eaux internationales. Washington et Moscou devraient ouvrir une voie militaire à militaire pour envisager une éventuelle mise à jour de l’accord. Ils pourraient envisager de multilatéraliser les procédures afin de couvrir tous les pays de l’OTAN et la Russie, et peut-être des pays tiers comme la Suède et la Finlande. Les responsables militaires américains et russes pourraient également examiner s’il serait judicieux d’incorporer des éléments du Code des rencontres imprévues en mer approuvés par 21 marines de l’océan Pacifique dans un accord OTAN-Russie.
Accord sur la prévention des activités militaires dangereuses. Cet accord de 1989 réglementait les activités des forces terrestres américano-soviétiques le long de la frontière intérieure allemande. Alors que les forces terrestres américaines et autres de l’OTAN sont déployées en Pologne et dans les États baltes, les responsables américains et russes devraient envisager une version mise à jour de l’accord de 1989, celui-ci négocié entre l’OTAN et la Russie et s’appliquant au nord de la Pologne, Kaliningrad, les États baltes et la Russie Pskov Région.
Relancez l’initiative coopérative de l’espace aérien. Cet arrangement est entré en vigueur en 2011 et a permis l’échange d’informations et de traces radar entre l’OTAN et les centres russes de contrôle du trafic aérien civil le long de la frontière OTAN-Russie. L’OTAN l’a suspendu en 2014 après la saisie de la Crimée par la Russie. Les fonctionnaires des États-Unis, de l’OTAN et de la Russie devraient discuter de la valeur de la restauration de l’arrangement pour réduire le risque d’accidents dans l’air.
Document de Vienne. L’OTAN et la Russie ont considérablement augmenté la fréquence et la taille de leurs exercices militaires au cours des dernières années. Certains exercices – tels que Zapad-2017 – ont suscité des inquiétudes importantes. Il serait logique que les responsables américains et russes envisagent de mettre à jour les seuils dans le document de Vienne (par exemple, pour les notifications) afin de réduire le risque que l’OTAN interprète mal un exercice russe ou vice-versa. Ces idées pourraient ensuite être reprises par les membres de l’OSCE à Vienne. Dans l’intervalle, les autorités américaines et russes devraient envisager une utilisation accrue de la disposition du document qui prévoit l’accueil volontaire de visites pour dissiper les préoccupations éventuelles concernant les activités militaires.
Pourparlers de stabilité stratégique
Le secrétaire d’État américain Rex Tillerson et le ministre russe des Affaires étrangères, Sergueï Lavrov, se sont entendus sur des pourparlers de stabilité stratégique au printemps 2017, et le premier tour a eu lieu à Helsinki le 11 septembre. Ces pourparlers offrent un lieu pour explorer les prochaines étapes pour les États-Unis et la Russie, même si les perspectives de progrès rapides semblent lointaines. Une question que les parties doivent régler est de savoir quels sujets devraient être abordés dans les pourparlers de stabilité stratégique. Un programme trop large risque de soulever des questions – telles que l’ingérence électorale ou le conflit Ukraine-Russie – qui sont difficiles, mais qui n’ont pas d’incidence directe sur la stabilité stratégique, du moins pas comme le terme a été compris dans le passé. Ces problèmes peuvent et doivent être traités par d’autres canaux américano-russes.
Il est également vrai, cependant, que le programme doit s’étendre au-delà des facteurs qui étaient considérés comme essentiels à la stabilité stratégique pendant la guerre froide: structures et effectifs des forces nucléaires, doctrine militaire et défense antimissile. Par exemple, des réductions d’armes nucléaires, correctement structurées, contribueront à une plus grande stabilité, mais elles doivent être envisagées dans un contexte plus large que ce n’était le cas pendant la guerre froide.
Alors que les parties poursuivent ces échanges, les sujets possibles devraient inclure les armes nucléaires, la doctrine militaire, la défense antimissile, les armes de frappe conventionnelles avancées, l’impact des forces nucléaires des pays tiers, les domaines cyber et spatial, et comment les accords de maîtrise des armements pourraient contribuer à la stabilité. Même si les pourparlers n’aboutissent pas à des négociations spécifiques, le processus pourrait être utile en soi pour comprendre et éventuellement atténuer les préoccupations de l’autre partie. Parmi les sujets qui auraient du sens pour les pourparlers de stabilité stratégique figurent ceux mentionnés ci-dessous.
Modernisation de la force nucléaire. La Russie est bien engagée dans son programme de modernisation nucléaire, construisant des sous-marins de missiles balistiques de classe Borey, de nouveaux missiles balistiques lancés par sous-marins (SLBM), de nouveaux missiles balistiques intercontinentaux (ICBM) et rouvrant la chaîne de production de bombardiers stratégiques Blackjack. La Russie modernise également ses armes nucléaires non stratégiques. Les États-Unis ont commencé leur programme de modernisation stratégique, qui s’accélérera dans les années 2020 et comprend le sous-marin de missiles balistiques de classe Columbia, un nouvel ICBM, le bombardier B-21 et peut-être un nouveau missile de croisière à propulsion nucléaire. L’armée américaine modernise également sa seule arme nucléaire non stratégique, la bombe à gravité B61 (qui équipera également les bombardiers stratégiques).
Une grande partie des programmes de modernisation stratégique de la Russie et des États-Unis suscitent peu de préoccupations. Il s’agit en grande partie de remplacer les anciens systèmes, dont la durée de vie prend fin, par de nouveaux systèmes. Il serait néanmoins utile que les responsables des deux pays échangent leurs vues sur leurs programmes de modernisation des forces nucléaires, afin de comprendre les futures structures des forces et leurs implications pour la stabilité stratégique. Un tel échange offrirait également aux fonctionnaires l’occasion de signaler les programmes de l’autre côté qui semblent particulièrement menaçants.
Contrôle des armes nucléaires. Comme indiqué ci-dessus, la priorité devrait être accordée à la préservation du traité INF et de New START. À plus long terme, les États-Unis et la Russie détiennent chacun quelque 4 000 armes nucléaires dans leurs stocks, soit plus de dix fois le nombre de tous les pays tiers. Les parties pourraient discuter des possibilités qu’elles envisagent pour de nouvelles réductions des armes nucléaires. Idéalement, cela comprendrait des armes nucléaires non stratégiques et des ogives stratégiques de réserve non couvertes par le nouveau START. Si les États-Unis et la Russie espèrent associer des puissances nucléaires de pays tiers à des négociations à un moment donné, ils devront être prêts à limiter toutes leurs armes nucléaires, car de nombreuses armes nucléaires déployées par des pays tiers ne seraient pas capturées par le plan stratégique. ”Définitions de New START.
Doctrine militaire russe et américaine. La doctrine militaire russe, publiée en 2014, indique que Moscou utiliserait des armes nucléaires en réponse à une attaque contre la Russie ou un allié russe avec des armes nucléaires ou d’autres armes de destruction massive, ou en cas d’attaque contre la Russie avec des forces conventionnelles dans lesquelles le l’existence de l’État était en jeu. C’est relativement banal. Mais les experts occidentaux craignent que Moscou n’ait adopté une doctrine – souvent appelée escalade à désescalade »- dans laquelle la Russie pourrait utiliser une ou plusieurs petites armes nucléaires pour mettre fin à un conflit conventionnel selon les termes de Moscou. En revanche, les experts russes affirment qu’escalader pour désamorcer »n’est pas une doctrine officielle. Le Pentagone et l’OTAN, cependant, ont commencé à ajuster les politiques nucléaires pour tenir compte de leur conviction que l’armée russe a l’intention et prévoit d’utiliser des armes nucléaires si elle perd un conflit conventionnel, peu importe qui a déclenché le conflit ou si l’existence de la Russie l’État est un enjeu.
À tout le moins, il existe un risque de grave communication. Il serait utile que les parties aient une compréhension commune de cette doctrine – et de son statut officiel. Il serait également utile que les responsables russes comprennent comment les États-Unis et l’OTAN réagiraient à une première utilisation russe d’armes nucléaires dans le cas d’un conflit conventionnel déclenché par Moscou.
Les responsables russes ont exprimé leur inquiétude au sujet des programmes américains de défense antimissile et des capacités conventionnelles de frappe stratégique. Ils pourraient accueillir favorablement un dialogue sur les plans américains de défense antimissile et la doctrine américaine concernant la frappe conventionnelle – et comment ces programmes (et leurs équivalents russes) affectent la stabilité stratégique. Les parties devraient aborder cet échange d’une manière qui n’aboutisse pas à un «dialogue des sourds», comme cela s’est produit par le passé.
Une autre question est de savoir si des mesures informelles pourraient être prises pour réduire les pressions en faveur d’une décision rapide sur l’utilisation du nucléaire. Par exemple, Washington a réduit le rôle du lancement sous attaque »pour ses ICBM dans la planification américaine tout en conservant la capacité. Les parties pourraient-elles adopter des mesures, même non vérifiables, susceptibles de ralentir le rythme d’une escalade de la crise et de laisser plus de temps pour une prise de décision réfléchie? Ils pourraient discuter d’autres étapes pour désalerte des forces stratégiques, bien que les conséquences sur la stabilité de certaines actions, telles que le retrait d’ogives d’une partie de la force ICBM de chaque partie, devraient être soigneusement pesées.
Défense antimissile. Moscou reste préoccupé par les programmes américains de défense antimissile. Compte tenu des vues exprimées au Sénat américain, il est toutefois pratiquement impossible de voir un traité limitant la défense antimissile obtenir son consentement à la ratification dans un avenir prévisible. C’est un problème du côté américain, mais c’est un facteur limitant dont les deux parties doivent tenir compte. Ils devraient examiner si des mesures moindres – comme un accord sur la transparence de la défense antimissile dans le sens proposé par Washington en 2013 – pourraient aider à désamorcer la question de la défense antimissile.
Le plan d’action global conjoint avec l’Iran limite toute menace iranienne à court terme aux missiles balistiques à armement conventionnel. Ces missiles représentent une menace bien moindre qu’un missile balistique à propulsion nucléaire. Cela pourrait donner lieu à un réexamen de l’approche adaptative européenne progressive de la défense antimissile, en particulier si le site de défense antimissile SM-3 en Pologne doit être achevé et les intercepteurs SM-3 déployés là-bas. D’autres soutiennent que l’OTAN devrait réorienter sa défense antimissile contre les missiles russes compte tenu de la détérioration des relations entre l’Occident et la Russie (bien que l’on ne sache pas dans quelle mesure les SM-3 pourraient contribuer à une telle défense antimissile, étant donné que la Russie à l’heure actuelle ne déploie aucun missile balistique à portée intermédiaire). La défense antimissile en Europe est un sujet de discussion important.
Le programme agressif de missiles balistiques de la Corée du Nord a conduit au déploiement du système de défense de zone de théâtre à haute altitude (THAAD) des États-Unis en Corée du Sud. En l’absence de restrictions du côté nord-coréen, il y aura des pressions pour une augmentation supplémentaire des défenses antimissiles américaines dans la région et une augmentation du nombre d’intercepteurs basés au sol en Alaska pour la défense du territoire. Cela concernera la Russie (et la Chine). Alors que Moscou peut manquer d’influence pour affecter les calculs et les actions nord-coréens, une discussion sur la défense antimissile en Asie du Nord-Est pourrait être utile pour aider les responsables russes à comprendre les préoccupations des États-Unis ainsi que pour aider les responsables américains à apprécier les préoccupations de la Russie concernant les nouveaux déploiements de défense antimissile.
Gâche conventionnelle guidée avec précision. Moscou a exprimé sa préoccupation au sujet des capacités de frappe conventionnelle des États-Unis et a lié cette question à une discussion sur de nouvelles réductions des armes nucléaires. Certains experts russes craignent que les États-Unis ne cherchent à détruire une partie importante des forces stratégiques russes avec des moyens conventionnels.
Cela dit, la Russie a démontré qu’elle avait commencé à combler l’écart avec les États-Unis en ce qui concerne les missiles de croisière lancés par mer et par air conventionnellement armés. Les parties pourraient discuter de la manière dont leur dépendance croissante à l’égard de ces armes affecte l’équilibre stratégique global entre les deux. Ils pourraient également répondre aux questions soulevées par d’éventuels futurs systèmes conventionnels de frappe mondiale rapide, tels que les véhicules à glissement hypersonique. Les parties ont l’occasion de discuter de ces systèmes, de leur impact potentiel sur la stabilité stratégique et des possibilités de les contraindre maintenant – avant de les déployer réellement.
Forces nucléaires de pays tiers. Les forces nucléaires chinoises affectent les calculs à Washington et à Moscou. Les programmes de missiles nucléaires et balistiques de la Corée du Nord ont un impact croissant sur la pensée américaine et ont incité des mesures telles que le déploiement de la défense antimissile THAAD en Corée du Sud. Les pourparlers de stabilité stratégique entre les États-Unis et la Russie pourraient déterminer comment la stabilité des relations entre les deux pays est affectée par ces décisions et d’autres prises par des pays tiers.
Les responsables russes ont rejeté les propositions des États-Unis après la conclusion du nouveau traité START pour une négociation bilatérale visant à réduire davantage les armes nucléaires. Au lieu de cela, ils ont proposé que la prochaine négociation soit multilatérale, incluant probablement au moins la Grande-Bretagne, la France et la Chine. Moscou, cependant, n’a présenté aucune proposition spécifique concernant l’issue d’une telle négociation. Compte tenu de la disparité du nombre d’armes nucléaires entre les États-Unis et la Russie, d’une part, et les trois autres pays, d’autre part, trouver un résultat acceptable pour tous semble pratiquement impossible.
Des limites égales pour les cinq pays nécessiteraient soit des réductions plus importantes que Moscou et Washington ne sont disposées à faire, soit permettrait aux trois autres salles importantes d’étendre leurs forces (même si aucun des pays n’utiliserait probablement cette salle). Les pays tiers insisteraient sur l’égalité dans un traité; ils n’accepteraient pas une variante de la maîtrise des armements nucléaires du Traité naval de Washington de 1922, qui a établi des limites de tonnage de navires de guerre pour les États-Unis, la Grande-Bretagne, le Japon, la France et l’Italie dans un rapport 5: 5: 3: 1,75: 1,75. La difficulté de trouver une proposition susceptible d’être sérieusement envisagée par les cinq pays, sans parler des autres Etats dotés d’armes nucléaires, explique sans aucun doute pourquoi Moscou, tout en appelant à une négociation multilatérale depuis cinq ans, n’a avancé aucune des idées sur la façon de structurer une telle négociation.
Une approche alternative et éventuellement réalisable serait centrée sur un traité bilatéral américano-russe prévoyant des réductions d’armes nucléaires allant au-delà de celles requises par New START, combinées à des engagements unilatéraux contraignants des trois autres pays de ne pas augmenter le nombre total de leurs armes nucléaires . En outre, les États-Unis, la Russie, la Grande-Bretagne, la France et la Chine pourraient envisager de poursuivre leurs pourparlers P5 antérieurs et aborder la question du maintien de la stabilité stratégique – ou du moins d’éviter les mesures qui la mineraient – dans un modèle multilatéral.
Domaines cyber et spatial. Les forces armées américaines et russes doivent de plus en plus considérer comment les opérations dans les domaines cyber et spatial affectent les opérations sur terre, mer et air, y compris la zone nucléaire. Les pourparlers sur la stabilité stratégique pourraient fournir un lieu de discussion sur la façon dont les développements dans ces nouveaux domaines affectent la stabilité stratégique. Étant donné que les doctrines des parties sur les opérations dans ces domaines et la gouvernance des actions interdomaines évoluent, des accords formels sont peu probables à court terme. Les responsables américains et russes pourraient toutefois explorer des règles de route moins formelles, telles que l’absence de cyberattaques contre les systèmes d’alerte stratégique de l’autre partie et l’évitement d’activités dans l’espace qui créent des débris spatiaux supplémentaires.
Vers un nouveau modèle de stabilité stratégique. La stabilité stratégique de la guerre froide était essentiellement axée sur l’équilibre entre les forces nucléaires stratégiques offensives américaines et soviétiques, avec une attention particulière à la défense antimissile. Beaucoup plus de facteurs affectent aujourd’hui la stabilité stratégique, qui évolue d’un concept bilatéral stratégique de défense contre les infractions à une construction multilatérale et multi-domaines. Ce sera un modèle de stabilité beaucoup plus complexe. Les pourparlers de stabilité stratégique offrent un lieu logique aux officiels américains et russes pour trier les implications.
Pour que ces pourparlers aboutissent à des résultats minimaux, chaque partie devrait être prête à être honnête au sujet de ses plans et programmes. Des progrès significatifs pourraient nécessiter que les parties discutent de questions dont l’une ou l’autre n’a pas été à l’aise ces derniers temps, telles que les contraintes – formelles ou informelles – sur les armes nucléaires non stratégiques et les programmes de défense antimissile.
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